張曉潔(音譯)坐在一塵不染的公寓里，看著樓下匆匆而過的人群說道：“我喜歡這里?！痹谝惶幗ㄖさ乩?，農(nóng)民工在巨型圓鋸周圍背著一袋袋的水泥粉和水泥塊。年輕職員們擁坐在一家本地餐館里用餐。年輕的小張是從事IT行業(yè)，也是上百萬從農(nóng)村漂泊到重慶工作中的農(nóng)民工中的一員。重慶是中國西南部的一個省級行政區(qū)。她的公寓在一個高樓林立的街區(qū)，平均每幢樓高達30層，都由政府建造和經(jīng)營。她環(huán)顧四周，微笑著說：“這里住著很舒服，政府做的非常好?！?/p>

重慶是中國政府進行最為宏大的社會改革的試點城市。這些改革目的是為了在保持經(jīng)濟持續(xù)增長的同時，確保經(jīng)濟增長帶來的巨大社會變更不會導(dǎo)致長期的社會不公，或是社會動亂。中國有2.5億人口從農(nóng)村遷移到城市，為歷史之最。其中數(shù)百萬人只能住在員工宿舍，甚至需要和別人擠在同一張床上。大多數(shù)人沒有和雇主簽訂正式的勞動合同，也不能享受到城市的一些公共服務(wù)，例如教育補助和醫(yī)療保險。隨著中國經(jīng)濟增長放緩，中國政府希望這些農(nóng)民工能夠在促進經(jīng)濟增長方面發(fā)揮更大的作用。除了在工廠里辛苦勞作外，更想他們成為中產(chǎn)階級的一份子，拉動新內(nèi)需。因此中國政府正在想辦法改變農(nóng)民工的命運。

過去幾年里，重慶市政府所做的努力遠比其它地方要多。盡管重慶僅是一個直轄市，但面積和蘇格蘭一樣大。大約有1200萬居民住在農(nóng)村，另外還有1800萬人住在城市中心以及周邊城鎮(zhèn)。因為外來人口的快速流動(如圖所示)，中國其它地方的城市人口快速增加。為了更好地解決這一問題，重慶市政府在9年前向中央政府建議，允許在重慶采取一些新措施來處理外來人口，妥善利用他們留在農(nóng)村的耕地。重慶在政治級別上與北京和上海相同，這也為重慶說服中央政府助了一臂之力。

在原重慶市委書記薄熙的領(lǐng)導(dǎo)下，重慶市政府倡導(dǎo)所謂的“重慶模式”。主要包括三個措施，第一，重慶市政府稱，將會在2010年至2020年的10年間建造面積達4000萬平方米的住房，供城市經(jīng)濟困難人群(包括進城務(wù)工人群)租賃居住。月收入1500元以下的人群才有資格租用。這是一個艱巨的任務(wù)，因為在中國其他地區(qū)，當(dāng)?shù)卣疾辉敢鈱⒇斦迷跒橥鈦韯?wù)工提供住房保障上。重慶市政府規(guī)定公租房的租金約為同等私人租房費用的60%，同時允許租客在租用五年后購買房子。

其次，重慶市政府稱讓1000萬農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)戶口，這就意味著他們能夠享受到國家補貼的城市醫(yī)療保險和教育津貼(通常來說，只有擁有當(dāng)?shù)貞艨诘娜瞬拍軌蛳硎苓@些服務(wù)，而戶口一般隨父方或母方確定)。最后，重慶市政府宣布變更城市規(guī)劃系統(tǒng)，將農(nóng)民進城務(wù)工后留下的田地出售，用作建設(shè)新的住房和辦公樓。重慶市政府的措施可以說是突破性嘗試，因為中國官方一直以來不同意出售農(nóng)民的土地。

重慶市政府采取的改革規(guī)模巨大，方向統(tǒng)一。它希望通過提供住房吸引農(nóng)民工，擴大城市勞動力；通過提供公共服務(wù)，改善外來務(wù)工人員的生活，促進社會穩(wěn)定；通過引進土地市場，為農(nóng)民工進城務(wù)工提供資金。若這些改革措施奏效的話，將會為重慶帶來一系列的好處，例如減少農(nóng)耕地的損失，改變城市居民長久以來對于農(nóng)民的偏見，激發(fā)經(jīng)濟活力以及拉動城市消費等。

破除障礙

在改革方案中，允許買賣農(nóng)村用地且價格由市場決定。這一做法既有前瞻性，也引起了各方爭議。在中國，城市的產(chǎn)權(quán)交易市場已然自由化；但在農(nóng)村，農(nóng)民無權(quán)出售他們的房子和耕地。想要推翻毛澤東時期“農(nóng)村財產(chǎn)集體所有”這一神圣理念的做法可以說是大忌。

這樣的做法會產(chǎn)生很多問題。人們離開農(nóng)村到城里務(wù)工后，農(nóng)村的房子往往是空置的。因此，重慶的改革措施允許偏遠鄉(xiāng)村的住房用地改作農(nóng)業(yè)用地，同時在城鎮(zhèn)附近劃出相應(yīng)面積的農(nóng)耕用地用作城市擴張，目的是加快城鎮(zhèn)化進程，降低可耕地流失的速度。(實現(xiàn)全國糧食自給自足是中國政府一直堅持的一個目標。)

這次改革的目的是要給偏遠地區(qū)的農(nóng)民以特殊照顧，因為他們很難能農(nóng)業(yè)土地的撥款中獲益，而這些撥款通常給郊區(qū)的。因建設(shè)需要強行征用農(nóng)業(yè)用地的行為有時顯得異常粗暴，而失去土地的農(nóng)民只會受到極少的賠償，甚至得不到賠償。重慶市政府旨在建立一個更加公平的體制。有意愿向村委出讓土地權(quán)的農(nóng)民會獲得一張“地票”。如果開發(fā)商想在10公頃的農(nóng)業(yè)用地上開發(fā)一個項目，那么他就需要購買價值10公頃的地票。開發(fā)商所購地票的原持有農(nóng)民不需要在這個地方有一塊地，同時農(nóng)民可以獲得地票售價的85%，剩下的歸村委行政所有。

從上表可以看出，這種新的市場形式讓重慶土地所有權(quán)的交易面積從2008年的0公頃上升到2011年的3500多公頃。2011年后，年平均交易面積維持在1300公頃左右，價值約40億元。村民們對這種交易市場反應(yīng)熱烈。武隆縣離市中心有3小時車程，這里負責(zé)地票交易的辦事處正因農(nóng)民遞交的土地出讓申請表忙得不可開交。

重慶的改革促進了經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)民工受廉價住房、醫(yī)療、教育等條件的吸引來到城市，為重慶快速發(fā)展的汽車工業(yè)、電腦制造業(yè)(重慶市是全球最大的筆記本電腦生產(chǎn)地)提供了充足的勞動力。這些工廠所提供的工資待遇相當(dāng)不錯，這對于很多農(nóng)民來說無疑是種吸引力。而重慶的經(jīng)濟勢頭比很多內(nèi)陸城市都要好，過去五年里，重慶的GDP增長比全國平均水平高出了3個百分點。

改革還有助于減少社會動蕩的爆發(fā)。非政府組織中國勞工通訊稱，重慶去年發(fā)生了42起勞資抗議示威活動，而深圳這座人口僅有重慶一半人口的海邊城市則發(fā)生了121起。中國普遍存在一種現(xiàn)象，一旦外來人口獲得更多的權(quán)益，許多持有城市戶口的人就會擔(dān)心原本就吃緊的公共服務(wù)會因此變得捉襟見肘?？墒?，重慶市政府如今已經(jīng)能夠成功安撫這一部分人群。

不過，重慶市政府并未完成當(dāng)初許下的承諾。迄今為止，建成的公共住房大約只有1500萬平方米(如上表所示)，僅達到應(yīng)完成進度的一半。巨額成本是一個問題。四川外國語大學(xué)楊繼瑞教授表示，目前為止，重慶市政府投入了500億元用于建設(shè)公共住房，預(yù)計還需再投入500億才能完成預(yù)期目標。他表示，政府要想完成這一目標，就需要鼓勵民營開發(fā)商進行承建，同時補貼貧困租戶的租金。根據(jù)中國社會科學(xué)院的統(tǒng)計顯示，如果要為有權(quán)享受城市公共服務(wù)的農(nóng)民工提供教育、醫(yī)療以及其他公共服務(wù)，重慶市政府總共需要在每個農(nóng)民工身上花費10萬元。這也就意味著每增加100萬農(nóng)民工，政府就需要多投入1000億元。

另一個問題是，許多農(nóng)民工即便去了城市，依然對農(nóng)村土地有著很強烈的歸屬感。因為法律規(guī)定，農(nóng)民享有農(nóng)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。大多數(shù)農(nóng)民會小心翼翼地守著這一權(quán)利，把這當(dāng)做一種保險措施，想著如果在城市生存不下去還可以回到農(nóng)村。因此，許多農(nóng)民工不愿申請城鎮(zhèn)戶口，他們擔(dān)心如此一來便會失去這些權(quán)利。

正因如此，重慶的城鎮(zhèn)戶口分布遠少于預(yù)期的100萬人口目標，當(dāng)然重慶市政府在此無可責(zé)備。自2010年以來，總共約有400萬農(nóng)民工選擇加入城市戶口。他們中大多是受過良好教育的年輕人：他們在城市有更好的發(fā)展前景，同時又沒有打算將農(nóng)村當(dāng)做落難之所。有些人還想同時持有這兩種戶口。武隆縣一位60歲的農(nóng)民楊賢路(音)稱，他本來可以獲得城市戶口，但是他沒有接受。而他的兒媳婦和在城市工作的孫子都申請變更為城市戶口，如果他們申請成功就兩全其美了。

為了消除農(nóng)民工對于變更為城市戶口的恐懼，重慶市政府做出了一定的讓步：對于申請變更的農(nóng)民，政府會給予3年的考慮期限，在此期間農(nóng)民可以撤銷申請。同時，政府也允許更換為城市戶口的人群保留他們的農(nóng)用地使用權(quán)，如此一來魚與熊掌便可兼得。2015年9月，重慶市政府做出更大讓步，允許農(nóng)村戶口持有者享受大部分城鎮(zhèn)社會公共服務(wù)。這個舉措大大縮小了城鄉(xiāng)居民間的現(xiàn)實差距。

同樣地，“地票”制度也沒有達到預(yù)期的效果。一些官員曾寄希望于將其發(fā)展為農(nóng)村用地交易的自由市場。他們認為，如果地票市場能夠小規(guī)模取得成功，那么買賣集體用地的阻力也會有所克服。但是，事實是，盡管重慶市政府決策正確，改革的措施卻依然沒有得到實現(xiàn)，原因在于中央政府官員對大規(guī)模的土地改革仍然心有疑慮。他們依然擔(dān)心如果允許農(nóng)民自由交易土地使用權(quán)，則會有大量的農(nóng)民賣掉農(nóng)村土地來到城市，那么一旦不能在城市生存他們將沒有退路。

近來，中央政府給了重慶市政府的改革措施一個遲到的鼓勵。財政部長羅繼偉在1月表示，其他地方也可以試行地票交易制度。習(xí)近平主席也于1月份到訪重慶，這是重慶實施改革措施以來國家主席的第一次到訪，這一舉動被解讀為對重慶市政府所作出的努力表示認可。不過，兩位領(lǐng)導(dǎo)人都沒有明確表示全力支持重慶的改革措施。習(xí)近平可能擔(dān)心，如果他高調(diào)支持這些措施，本來就重負不堪的各地財政會雪上加霜，同時會引起更多不可控的社會力量。習(xí)近平在作出中國最迫切需要的改變時，還是會反復(fù)斟酌的。

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